Павел Прохоров: Россия, Норвегия, Шпицберген - испытание компромиссом

Министры иностранных дел Норвегии и России заявили о близком завершении переговоров о разделе исключительных экономических зон. Нашей стране не стоит завершать делимитацию морской границы без урегулирования статуса двухсотмильной акватории вокруг Шпицбергена

Свет в конце тоннеля?

Отсутствие морской границы между Россией и Норвегией является самой трудной проблемой двусторонних отношений. Россия отстаивает секторный принцип делимитации в соответствии со своим историческим правом, основанным на так называемых "границах полярных владений СССР", объявленных Декретом Совнаркома в 1926 году. Норвегия считает справедливым раздел по срединной линии, проходящей на равном расстоянии от восточных островов архипелага Шпицберген и от островов Новая Земля и Земля Франца-Иосифа (1). Диспут начался еще в 1970 году, а в 1976 году страны объявили границы своих морских пространств в Баренцевом море в одностороннем порядке. В результате образовалась спорная акватория размером около 176 тыс. кв. км, равная примерно 12% площади всего Баренцева моря и превышающая норвежскую исключительную экономическую зону (ИЭЗ) в Северном море.

Для того чтобы спор об акваториях не препятствовал рыболовству, в 1978 году СССР и Норвегия подписали так называемый договор о "серой зоне" - ареале, в который входит часть спорной акватории, а также участки ИЭЗ двух стран. Размер "серой зоны" (в российских документах ареал называется "смежным участком рыболовства") составляет 67,5 кв. км, в нее входит 23 тыс. кв. км норвежской ИЭЗ и 3 тыс. кв. км российской. Договор о "серой зоне" (2) по-своему уникален: Россия и Норвегия ежегодно совместно определяют общие квоты на рыбу, ловят ее примерно в равной пропорции, при этом каждая из сторон контролирует собственные рыболовные суда. Понятие "серая зона" прочно вошло в политический сленг, а "временный статус" акватории существует свыше 30 лет. СССР, а затем Россия предлагали распространить режим совместного управления на всю спорную акваторию, что позволило бы начать разработку нефти и газа, однако Норвегия неизменно отвергала это предложение. С конца 80-х годов в спорной акватории поддерживается мораторий на разведку и добычу полезных ископаемых.

За долгое время переговоров сторонам удалось разграничить лишь 70-ти километровый участок в Варангер-фьорде. Соответствующий договор (3) весной 2007 года подписали министры иностранных дел Сергей Лавров и Юнас Гар Стёре. После недавнего заседания Совета Баренцева Евроарктического региона (4), состоявшегося в Мурманске, оба министра сошлись на том, что переговоры вступили в конечную стадию. "Об этом сказал Лавров, но я согласен с тем, что обе страны сейчас нацелены на завершение переговоров", - заявил Гар Стёре (5). Комментируя важную новость, внешнеполитический редактор ведущей норвежской газеты Aftenposten Хьелль Драгнесс подчеркнул: "Но договор - если он достижим в обозримом будущем - должен стать компромиссом. Обе страны должны отказаться от своих принципиальных позиций" (6). О том, что обе страны нацелены на поиск "компромиссной" линии разделения ИЭЗ ранее говорил и глава норвежского МИД: "Я полагаю, что сама идея переговоров о линии разграничения морских пространств направлена на достижение компромисса. Удастся ли его достичь, чтобы при этом никто не потерял лица, зависит от Норвегии и от России. Я уверен, что это возможно. Я по-прежнему считаю, что было бы разумным провести на основе компромисса морскую границу, что послужило бы развитию всевозможных форм сотрудничества между Норвегией и Россией" (7).

В современной истории Россия, однако, уже получила негативный опыт реализации компромиссной, точнее "прагматической" линии раздела морских пространств - соглашение с США или так называемый "Договор Бейкера-Шеварднадзе" (8). Подписанный в 1990 году договор не был ратифицирован ни Верховным Советом СССР, ни Государственной думой РФ. По нашему мнению, России было бы правильнее предлагать партнерам не линию раздела морских пространств, а соглашение о кондоминиуме, подобное договору о "серой зоне", но распространенное на всю спорную акваторию.

Подобные предложения были отправлены в 2007 году в Стортинг бывшим руководителем Института им. Фритьофа Нансена Вилли Эстренгом. По мнению ученого, строгая линия морской границы может похоронить существующие двусторонние соглашения в области рыболовства и подорвать устойчивое развитие морских ресурсов Баренцева моря. Отметим, что принцип кондоминиума не уникален, совместное управление рассматривается как возможное решение проблемы острова Ханса - спорной датско-канадской арктической территории. "Есть два простых решения. Мы можем поделить остров Ханса пополам, или мы можем разделить суверенитет над ним. Оба подхода используются повсеместно в мире", - считает автор книги "Кто владеет Арктикой?", канадский исследователь Майкл Байерс (9).

Зона вне статуса

Другим препятствием для быстрого подписания договора о морской границе является неурегулированный статус 200-мильной акватории вокруг архипелага Шпицберген. В 1976 году Норвегия приняла закон об ИЭЗ, прилегающей к материковой части страны. Годом позже она распространила на 200-мильную акваторию вокруг Шпицбергена режим так называемой "рыбоохранной" зоны, не согласовав это решение со странами, подписавшими Парижский договор 1920 года (10). Норвегия сознавала, что Шпицберген имеет уникальный правовой статус, поэтому на объявление ИЭЗ вокруг архипелага не решилась. Вместо этого возникло понятие, которое вообще не подпадает под действие какого-либо международного соглашения.

Норвежские политики объясняли феномен рыбоохранной зоны условиями противостояния враждебных блоков. В феврале 2006 года тогдашний заместитель министра иностранных дел Норвегии Хьетиль Скугранн заявил: "В 1977 году мы по собственному выбору установили рыбоохранную зону вокруг Шпицбергена, это понятие означает что-то меньшее, чем ИЭЗ. Наше решение должно рассматриваться в свете продолжавшейся тогда холодной войны. Было выбрано то решение, которое в наименьшей мере могло спровоцировать обострение обстановки" (11). Тем не менее, руководство Норвегии считает, что имеет полное право на суверенитет над акваторией архипелага, который вытекает из Конвенции ООН по морскому праву 1982 года (UNCLOS). "Мы основываемся на том, что у Норвегии суверенитет над Шпицбергеном, а следовательно, есть право установить ИЭЗ, и договор о Шпицбергене препятствием этому не является" - полагает Гар Стёре (12).

Однако абсолютное большинство подписантов Парижского договора не признают норвежской аргументации. В 1977 году СССР заявил Норвегии ноту протеста, а во время инцидента с траулером "Электрон" в октябре 2005 года позицию непризнания Россией статуса рыбоохранной зоны подтвердил глава внешнеполитического ведомства Сергей Лавров. Периодически о желании подать иск в Международный суд ООН в Гааге заявляли Исландия и Испания, суда которых задерживались норвежской береговой охраной, однако дальше деклараций дело не доходило. Воспользовавшись скандалом вокруг российского судна, норвежцы решились на следующий шаг в сторону от парижских обязательств.

Весной 2006 года Скугранн заявил о намерении придать рыбоохранной зоне Шпицбергена статус ИЭЗ: "У Норвегии есть основания воспользоваться нормами международного морского права, поэтому мы постоянно изучаем возможность придания статуса ИЭЗ акватории вокруг Шпицбергена. Осенние события с "Электроном" положили начало новым временам и новым веяниям, и я полагаю, что норвежские власти будут обдумывать этот вопрос значительно быстрее". И действительно, почему бы не пойти на такой шаг, если Варшавский договор уже давно канул в лету, а расширению НАТО не видно конца? Ведь ясно, что Россия не станет воевать с Норвегией даже в том случае, если Королевство решится на денонсацию Парижского договора и объявит Шпицберген своей 20-й губернией.

Спящая бомба

Однако норвежцы недооценили "новых веяний": если баренцевоморская треска волновала весьма ограниченное число государств, то ресурсы морского дна Шпицбергена, потенциально содержащие значительные запасы углеводородов, интересуют многих влиятельных игроков. Удар последовал с совершенно неожиданной стороны: в марте 2006 года государственная телерадиокомпания NRK распространила информацию о том, что "британские власти выразили резкое несогласие с норвежскими планами придания акватории вокруг архипелага статуса ИЭЗ". В МИД Норвегии была отправлена соответствующая нота, разъясняющая позицию Великобритании. "Морские пространства, прилегающие к Шпицбергену, подпадают под действие положений Парижского договора, в частности, его статьи 3, которая предусматривает, что архипелаг будет открыт на условиях равенства для всех участников Парижского договора, и статьи 8, которая, между прочим, устанавливает налоговый режим, применяемый при разработке минеральных ресурсов Шпицбергена" - говорилось в ноте. Интересно, что в норвежских СМИ полный текст ноты Великобритании никогда не публиковался.

Очевидно, что Великобритания считает, что работающие на шельфе Шпицбергена предприятия имеют право на льготное налогообложение в соответствие с Парижским договором, тогда как работающие на норвежском шельфе нефтегазовые компании облагаются 78%-м налогом на прибыль. В мае того же года американский Госдеп заявил еженедельнику Ny Tid, что "Соединенные Штаты претендуют на все права, которые страна имеет в соответствии с договором о Шпицбергене, включая все возможные права на то, что связано с эксплуатацией минеральных ресурсов на континентальном шельфе, принадлежащем Шпицбергену". Другие страны (Ny Tid опросил внешнеполитические ведомства большинства государств, подписавших Парижский договор) были менее категоричны, но ни одна из них не поддержала норвежскую точку зрения (13). После демарша Великобритании норвежские официальные лица больше не делали заявлений о намерениях изменить статус рыбоохранной зоны, а Хьетиль Скугран был вынужден уйти в отставку.

Большинство норвежских экспертов продолжает считать, что лучшей тактикой является отсутствие каких-либо усилий в урегулировании вопроса о статусе Шпицбергена. Эту мысль четко сформулировал исследователь из университета Трумсё Бьёрн Педерсен: "Дипломатические консультации о суверенных правах на Шпицберген никогда не были успешными для Норвегии. Но к счастью время работает на норвежское благо" (14). Исследователь считает, что Норвегия не должна вступать в какие-либо дискуссии о статусе 200-мильной акватории Шпицбергена, но при этом форсировать переговоры о морской границе с Россией. Однако находятся и те, кто считают, что Норвегия сидит на бомбе с часовым механизмом и нуждается в срочных решениях застарелой проблемы.

Существующий статус рыбоохранной зоны даже формально не регулирует добычу нефти и газа на континентальном шельфе Шпицбергена, и если какая-либо из стран-подписантов начнет буровые работы на дне, Норвегия будет лишена юридических мер защиты. Известный ученый Юхан Петер Барлиннхауг считает, что его страна должна пойти на сделку с подписантами, в первую очередь с Великобританией. По его мнению, Норвегия сможет придать акватории Шпицбергена статус ИЭЗ в обмен на низкие налоги для иностранных компаний, добывающих на шельфе нефть и газ. В противном случае, как он считает, на карту будут поставлены норвежские интересы: "Существует риск, что крупные игроки (США, ЕС, Россия) объединятся и установят вокруг архипелага такой режим управления, в котором у Норвегии уже не будет полного суверенитета" (15).

Телегу впереди лошади

Вилли Эстренг пошел еще дальше, он считает, что Норвегия должна пойти на уступки России в переговорах о морской границе в обмен на признание нашей страной статуса рыбоохранной зоны. "Будет преимуществом, если Норвегия и Россия будут оценивать юрисдикцию северных акваторий с единых позиций, тогда естественно, что рыбоохранная зона Шпицбергена и линия границы между ИЭЗ стран будут обсуждаться вместе", - заявил Эстренг изданию FiskeribladetFiskaren (16).

Мы согласны с точкой зрения профессора Эстренга, поскольку только Россия и Норвегия делят Баренцево море. Только наши государства должны устанавливать правила игры для третьих стран, регламентируя, среди прочего, добычу нефти и газа в спорной зоне и на шельфе Шпицбергена. Но мы полагаем, что России следует сначала договориться с Норвегией о приемлемом для нашей страны статусе 200-мильной акватории вокруг архипелага, затем добиться одобрения такого решения ото всех участников Парижского договора, а уже после этого завершить переговоры о морской границе. Наиболее целесообразным решением представляется не жесткое разделение морских пространств, а распространение соглашения о "серой зоне" на всю спорную акваторию. Поскольку месторождения нефти и газа на норвежском континентальном шельфе истощаются (17), то Норвегия хотела бы как можно быстрее разделить шельф Баренцева моря и начать добычу в нынешней спорной зоне. У России, напротив, разведано около 5% всех месторождений на арктическом континентальном шельфе, поэтому спешить с достижением неочевидного компромисса нет никакой необходимости. Нашей стране намного выгоднее сначала решить с выгодой для себя проблему 200-мильной акватории вокруг Шпицбергена. В политике, в отличие от алгебры, перемена мест слагаемых меняет суммарный результат.

Примечание: таблица отражает разницу в целесообразной тактике переговоров о разграничении морских пространств.

Павел Прохоров, эксперт "Центра международной и региональной политики" (Санкт - Петербург).

*****

(1) В поиске срединной линии

(2) Договор о "серой зоне"

(3) Varangerfjord-avtalen undertegnet

(4) Начинает работу первый Мурманский международный экономический форум

(5) Delelinjeavtalen kommer

(6) Delevilje rundt delelinje

(7) Пять с потенциальным минусом

(8) "Гаагская вакцина" от "синдрома Сюарда"

(9) Grand Arctic promises

(10) Forskrift om fiskevernsone ved Svalbard. Utenriksdepartementet, 16.03.1977

(11) Fiskeribladetfiskaren

(12) Пять с потенциальным минусом

(13) Taler Store midt imot

(14) Norge mislykkes med Svalbard-diplomatiet

(15) Svalbardsonen som forhandlingstema

(16) Delelinjeavtale fordriver fiske, FiskeribladetFiskaren, 26.02.08

(17) Onsker Norge som nyttig idiot